專家解讀之二 | 加強頂層設計和系統集成 推動資源環境要素交易市場高效運行

長期以來，我國在資源環境領域實行綜合管理和專業管理相結合的模式，碳排放權、用能權、用水權、排污權等交易市場分別獨立發展，形成了資源環境要素市場化配置多套體系共同推進的局面。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于健全資源環境要素市場化配置體系的意見》（以下簡稱《意見》），這是資源環境要素交易市場建設的頂層設計文件，充分體現了生態文明體制改革進入系統集成新階段的要求，就解決資源環境要素交易市場存在的邊界不清、重復履約、多重獲益等問題作出了制度性安排，具有十分重要的意義。

 

一、提出加強資源環境要素的行政管理和交易制度銜接，有利于強化生態文明制度體系集成

 

資源環境要素交易市場是在政府設定有關資源環境目標約束基礎上，通過構建產權界定與配額分配交易機制，形成的以資源環境要素供需雙方為主體、以有關權益差額余缺為標的的特殊交易市場。資源環境要素交易市場雖然是一種市場化手段，但又以行政管理措施為前提，比如資源環境要素的產權界定、總量控制、初始配額分配等均需通過行政管理手段確立規則。這意味著，行政管理制度的建設和實施既要考慮行政管理本身的需求，也要考慮為市場化交易提供支撐。

 

為此，《意見》將加強行政管理和交易制度的銜接作為重點內容，提出加強碳排放權交易與碳排放雙控制度銜接，推動用水權交易、江河水量分配、取水許可管理等銜接，加強排污權與排污許可制度銜接。相關舉措有利于將資源環境要素市場化配置改革納入到生態文明體制改革體系中，進一步推動生態文明制度體系的系統集成。值得一提的是，不同資源環境要素的行政管理和交易制度的銜接路徑有較大差異，因此，對于不同資源環境要素交易需要采取有針對性的措施。

 

二、提出統籌銜接不同門類的資源環境要素交易市場，有利于減少重復履約、多重獲益等問題

 

此前，根據工作需要，我國分別探索構建了用能權、碳排放權和綠證交易體系。但碳排放主要來自能源消費，三者在基礎數據、交易對象和政策手段上存在重疊交叉，容易形成多頭管理、重復管控，增加企業交易、管理和減排成本。如何處理好三者的關系，特別是用能權交易何去何從，是近年來各方關注的重點議題。

 

為此，《意見》提出統籌銜接不同門類的資源環境要素交易市場，為未來推進碳排放權交易奠定了良好基礎。一是明確提出加強用能權交易和碳排放權交易銜接協調，結合全國碳排放權交易市場發展情況，推動各相關地區的用能權交易試點有序退出，就碳排放權和用能權交易的關系作出了妥善安排。二是提出加強綠證與全國碳排放權交易市場、全國溫室氣體自愿減排交易市場的銜接，避免交易主體從綠證交易與全國溫室氣體自愿減排交易中重復獲益。

 

需要指出的是，用能權交易試點有序退出的安排表明，資源環境要素交易市場承擔著階段性的歷史使命，隨著資源環境問題主要矛盾的轉變以及相關政策工具的發展，資源環境要素交易市場化配置體系也需要逐步優化調整。

 

三、提出加強資源環境要素交易的全國市場和區域市場銜接，有利于進一步發揮市場配置資源的作用

 

我國資源環境要素交易市場建設一般采取“先試點、后推廣”的模式，不少地方都建立了區域性資源環境要素交易市場。隨著試點經驗日趨成熟以及國家提出建設“全國統一大市場”的要求，逐步建設全國性資源環境要素交易市場就成為下一步工作重點，《意見》對理順全國和地方市場的關系提出了要求?？紤]到污染物多數為局地污染物，因此區域性資源環境交易市場具有一定合理性。但同時，在此情況下，處理好全國性交易市場和區域性交易市場的關系就成為了重中之重。

 

為此，《意見》提出理順全國市場和地方市場的關系，這為未來形成全國統一的碳排放權交易市場、提升配置效率奠定了基礎。《意見》同時還提出加快建設全國統一的用水權交易市場。

 

需要強調的是，由于資源環境要素的屬性差異，并不是所有的資源環境要素交易市場都適合建設全國性市場。根據屬性不同，可以分為三種情況：對排污權交易，由于污染物主要是局地污染物，交易范圍適合限制在特定區域范圍內。對碳排放權交易，由于碳排放具有全國性公共屬性，開展全國性碳排放權交易有利于發揮市場高效配置資源的作用，《意見》明確提出不再新建地方或區域碳排放權交易市場，并加強對地方碳排放權交易市場的指導和監督管理。對于用水權交易，由于水資源具有較強的流域屬性，用水權更適合在流域內開展交易，構建全國統一的用水權交易市場時需要根據水資源分布特點設置合理的交易規則。

 

總體而言，《意見》堅持積極穩妥的原則，統籌考慮經濟社會發展和資源環境安全，就資源環境要素市場化配置體系建設作出了全面系統、分步推進的改革部署。雖然資源環境要素市場化配置的改革方向比較明確，但制度完善和效果發揮不是一蹴而就的，在實踐過程中仍可能面臨許多問題和挑戰。尤為值得注意的是數據的真實性和可靠性問題，既要建立健全數據統計核算體系，也要明確生態環境法律約束?？傊?，必須意識到資源環境要素市場化配置體系建設是一個需要探索、調整和完善的過程，需要做好持續跟蹤研究，認真研判改革推進中出現的新情況新問題，結合實踐不斷調整完善。

 

（作者：王毅，中國科學院科技戰略咨詢研究院研究員；蘇利陽，中國科學院科技戰略咨詢研究院副研究員）