不再新建地方或區域碳交易市場！中辦 國辦關于健全資源環境要素市場化配置體系的意見

中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于健全資源環境要素市場化配置體系的意見

 

（2025年5月14日）

 

健全資源環境要素市場化配置體系，推進碳排放權、用水權、排污權等市場化交易，是提升資源環境要素利用效率的關鍵舉措。為深化資源環境要素市場化配置改革，經黨中央、國務院同意，現提出如下意見。

 

一、總體要求

 

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，全面貫徹習近平經濟思想、習近平生態文明思想，堅持和加強黨的全面領導，堅持穩中求進工作總基調，堅持有效市場、有為政府，堅持問題導向、分類施策，堅持目標導向、協同推進，堅持循序漸進、防范風險，建立健全資源環境要素配額分配、市場交易、監督管理等制度，完善資源環境要素交易市場，健全權責清晰、運行順暢、協同高效的資源環境要素市場化配置體系，促進資源環境要素支持發展新質生產力，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，加快經濟社會發展全面綠色轉型。

 

主要目標是：到2027年，碳排放權、用水權交易制度基本完善，排污權交易制度建立健全，節能市場化機制更加健全，資源環境要素交易市場更加活躍、價格形成機制更加健全，推動資源環境要素暢通流動、高效配置，充分釋放市場潛力，對實現相關資源環境目標的支撐作用有效增強。

 

二、完善資源環境要素配額分配制度

 

（一）強化資源環境目標銜接。加強碳排放權交易與碳排放雙控制度銜接，推動全國碳排放權交易市場逐步由強度控制轉向配額總量控制。嚴格用水總量和強度雙控，推動用水權交易、江河水量分配、水資源調度、取水許可管理、計劃用水管理、取用水監管等制度銜接。加強排污權與排污許可等制度銜接，推動建立以排污許可證為確權憑證和監管載體的排污權交易制度。

 

（二）健全配額分配和出讓制度。統籌碳排放控制目標、行業發展階段、歷史排放情況等，優化碳排放配額分配方案，穩妥推行免費和有償相結合的分配方式，有序提高有償分配的比例。堅持以水而定、量水而行，突出節水導向，統籌生活、生產、生態用水需求，完善用水權初始分配制度，明晰區域水權、取水權、灌溉用水戶水權。在水資源嚴重短缺和超載地區探索實行用水權有償出讓，新增工業用水原則上應當在用水權交易市場有償取得。加強排污權核定量與許可排放量、排污權交易主體與排污單位分類管理名錄等銜接，加快構建體現環境質量持續改善導向、行業技術水平和污染物排放特征的排污權核定技術體系。推動實施大氣、水等領域重點污染物初始排污權有償分配。

 

三、優化資源環境要素交易范圍

 

（三）完善碳市場覆蓋范圍。結合碳達峰碳中和工作需要、行業降碳潛力和碳排放核算基礎等，穩步擴大全國碳排放權交易市場行業覆蓋范圍，擴展交易主體，豐富交易品種、交易方式。完善全國溫室氣體自愿減排交易市場，逐步擴大支持領域。加強綠證與全國碳排放權交易市場、全國溫室氣體自愿減排交易市場的銜接，避免交易主體從綠證交易與全國溫室氣體自愿減排交易中重復獲益。立足國內市場自身建設，積極推動與相關國際機制銜接互認。

 

（四）健全節能市場化機制。堅持節約優先方針，完善貫穿能源生產和消費全鏈條的節能管理制度，發展節能咨詢、診斷、設計、融資、改造、托管等綜合服務模式，不斷壯大節能服務產業。加強用能權交易與碳排放權交易銜接協調，結合全國碳排放權交易市場發展情況，推動各相關地區用能權交易試點有序退出，避免重復履約增加企業負擔。

 

（五）豐富用水權交易種類。積極探索和規范推進在黃河等重點流域跨省級行政區域開展用水權交易。推動工業企業、灌區加強節水改造，支持結余水量參與用水權市場交易。鼓勵社會資本通過參與節水灌溉等節水工程建設運營并轉讓節約水量的用水權獲得合理收益。因地制宜推進再生水、集蓄雨水、海水淡化水、礦坑（井）水、微咸水等非常規水交易，健全相關制度。

 

（六）持續深化排污權交易。以省級行政區域為單位因地制宜建立健全排污權有償使用和交易制度，擴展交易主體，豐富交易品種、交易方式。支持各地區根據污染防治工作需要，有序擴大排污權交易品種和區域范圍。深化長三角區域一體化排污權交易。探索在同一流域內跨省級行政區域開展排污權交易。

 

四、健全資源環境要素交易制度

 

（七）納入公共資源交易平臺體系。根據資源環境要素市場化配置改革進展，按照“成熟一個、納入一個”原則，將碳排放權、用水權、排污權等交易有序納入公共資源交易平臺體系，推動交易數據匯聚共享。加強試點經驗總結，理順地方市場與全國市場的關系，不再新建地方或區域碳排放權交易市場，加強對地方碳排放權交易市場的指導和監督管理，加快建設全國統一的用水權交易市場。

 

（八）加強交易規則建設。健全資源環境要素確權、登記、抵押、流轉等制度，按照規定清理與改革要求不符的政策，完善數據歸集、產品交易、信息發布、監督管理等方面規則，健全業務流程、數據管理、風險防范等制度。

 

（九）完善儲備調節制度。建立健全資源環境要素儲備調節制度，通過預留初始配額、收回失效配額、回購結余配額、開發增量配額等方式，形成資源環境要素儲備庫。根據管理目標、發展需求、市場供需形勢等，適時適量收儲、出售、投放有關資源環境要素，加強市場調節和預期引導。

 

（十）健全價格形成機制。堅持市場化原則，分類健全資源環境要素價格形成機制，充分反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本、生態產品價值，發揮價格杠桿作用，促進資源環境要素高效合理配置。依托資源環境要素交易市場，建立健全價格監測和信息發布等相關制度。

 

（十一）加大市場監管力度。強化對資源環境要素交易機構、交易主體、第三方服務機構等的監管，依法依規查處數據造假、違法違規交易、操縱市場等行為。強化用水權交易全過程監管，加強對用水權交易行為第三方影響和生態影響的監管。加快建設資源環境要素交易市場信用體系，依法依規披露信用信息、懲戒嚴重失信行為。加強交易系統信息網絡安全建設，完善數據安全保護制度，防止敏感數據和信息外泄。

 

五、加強資源環境要素交易基礎能力建設

 

（十二）完善法規標準。研究完善有關法律制度，進一步明晰資源環境要素的交易原則。科學制定修訂碳排放核算、用水定額、污染物排放等標準，加快更新重點行業和重要設備節能標準。

 

（十三）強化監測核算能力。加強碳排放、用水、污染物排放監測核算能力建設，完善有關核算技術規范，提高交易數據真實性、準確性、有效性。深入推進重點行業碳排放監測試點，完善碳排放監測技術路線和實施路徑。強化取用水監測計量，全面提升水資源監測預警和管理能力。加快建設排污監測體系。

 

（十四）健全金融支持體系。積極穩妥推進金融機構參與資源環境要素交易市場建設，引導金融機構在依法合規、風險可控、商業可持續的前提下，開發與資源環境要素相關的綠色信貸、綠色保險、綠色債券等金融產品和服務。推動金融機構規范開展綠色金融相關信息披露。推動碳排放權、用水權、排污權相關擔保業務統一登記公示。

 

（十五）提升市場服務水平。培育發展第三方服務機構，提供資源環境要素核算核查、估值、咨詢、培訓等綜合性服務。資源環境要素交易市場相關交易平臺可根據實際需要，依法依規與金融機構、第三方服務機構開展合作，提供權屬確權、流轉交易、價值評估等服務。

 

六、加強組織實施

 

在黨中央集中統一領導下，各地區各有關部門要按職責抓好工作落實，結合實際完善改革舉措，開展創新探索。國家發展改革委要會同有關部門加強工作進展評估，分析研究新形勢新問題。重大事項及時按程序向黨中央、國務院請示報告。